災害弱者支援プラットフォーム

災害時における自治体・NPOの連携強化：役割分担と責任範囲の明確化に向けて

はじめに

大規模災害発生時には、自治体とNPOが連携して被災者支援にあたることが不可欠です。特に、高齢者や障がいのある方、外国人住民、乳幼児を抱える家庭などの社会的弱者（要配慮者）に対する支援は、きめ細やかな対応が求められるため、両者の協力体制が極めて重要になります。

しかし、いざ現場での支援活動が始まると、「誰が何を担当するのか」「どこまでが自分の責任範囲なのか」といった役割分担や責任範囲が曖昧になることで、情報共有が滞ったり、支援の重複や漏れが発生したりする課題に直面することが少なくありません。これは、限られたリソースの中で最大限の効果を発揮し、一刻も早い被災者の支援につなげる上で大きな障害となります。

本稿では、災害時における自治体とNPOの連携をより実効性のあるものとするために、役割分担と責任範囲を明確化することの重要性とその実践的なアプローチについて考察します。

役割分担と責任範囲が不明確な場合に生じる課題

災害発生後、特に混乱しやすい初動期から応急期にかけて、自治体とNPOの連携において役割や責任が不明確である場合、以下のような課題が発生する可能性があります。

• 支援の重複や漏れ: 誰がどの被災者（特に要配慮者）にアクセスし、どのような支援を提供するか不明確なため、同じ支援を複数の組織が行ったり、逆に誰も支援の手を差し伸べられなかったりします。
• 情報の錯綜と共有の遅延: 誰がどのような情報を収集し、誰に伝えるべきかのルールがないため、必要な情報が必要な担当者に届かず、意思決定や支援活動が遅れます。
• リソースの非効率な運用: 人員や物資などの貴重なリソースが、連携調整に時間を取られたり、非効率な活動に消費されたりします。
• 指揮命令系統の混乱: 現場での指揮系統や意思決定プロセスが不明確なため、混乱が生じ、迅速な対応が困難になります。
• 要配慮者への支援の質の低下: 個別のニーズに応じたきめ細やかな支援は、組織間の連携と情報共有があってこそ可能です。役割が曖昧では、個々のニーズを拾い上げ、適切な支援につなげることが難しくなります。
• 連携疲れ: 調整ばかりに時間を取られ、実際の支援活動になかなか入れない状況は、現場の担当者に徒労感を与え、長期的な連携関係の構築を妨げます。

これらの課題を克服し、効果的かつ迅速な要配慮者支援を実現するためには、平時からの役割分担と責任範囲の明確化に向けた取り組みが不可欠です。

役割分担・責任範囲明確化に向けた実践的アプローチ

自治体とNPOが災害時における役割分担と責任範囲を明確にするためには、以下のような実践的なアプローチが考えられます。

1. 平時からの対話と合意形成:

   • 定期的な協議会の設置: 災害対策部局、福祉部局、そして地域の主要なNPOなどが参加する定期的な協議会を設置し、互いの強みや弱み、活動範囲、保有リソースなどを共有する場を持ちます。
   • 連携協定の締結: 災害時における連携の内容、役割分担の基本的な考え方、情報共有の方法などを明記した連携協定を締結します。これは法的拘束力というよりは、互いの役割と責任を認識するための重要なプロセスです。
   • 合同研修・訓練の実施: 机上訓練や実地訓練を通じて、災害発生時を想定した具体的な動きを確認し、各自の役割や連携手順を体に染み込ませます。訓練中に生じた課題を洗い出し、役割分担の見直しにつなげます。

2. 共通認識のための情報共有基盤の構築:

   • 互いの組織の理解: 自治体の災害対策マニュアルや要配慮者支援に関する計画、NPOの活動実績、専門性、支援可能な対象や内容について、互いに正確に理解します。
   • 連絡先リストの整備と共有: 災害時につながる担当者名、連絡先、緊急連絡網などを整備し、最新の状態を保ちながら共有します。
   • 情報共有ツールの検討: 災害時にも利用可能な情報共有ツール（SNS、メーリングリスト、共有フォルダ、専用システムなど）について、平時から検討し、利用方法を周知しておきます。特に、要配慮者の個別避難計画情報など、機微な情報を取り扱う場合は、セキュリティと同意取得に関するルールも明確にしておきます。

3. 災害フェーズや支援内容ごとの役割分担モデルの検討:

   • 発災初期: 自治体は全体の情報集約、避難所開設、広域連携などを担い、NPOは地域に根差した迅速な安否確認、避難行動要支援者の避難支援、情報伝達などを担うといったモデルを検討します。
   • 避難所運営: 自治体が全体の管理・運営責任を持ち、NPOは福祉避難スペースのサポート、個別の困りごと相談対応、傾聴、レクリエーション提供などを担うといった分担が考えられます。
   • 在宅避難者支援: 自治体は情報提供や物資供給、NPOは個別の安否確認や見守り、専門相談などを担うなど、それぞれの強みを活かした役割分担を検討します。
   • 具体的な支援活動ごとの担当: 物資配分、炊き出し、医療・福祉ニーズの把握、清掃活動、心のケアなど、個別の支援活動ごとに、どちらが主となり、どちらが補完するかを可能な範囲で想定しておきます。

4. 責任範囲と報告・連絡・相談（ほうれんそう）体制の明確化:

   • 意思決定プロセスの合意: 現場で判断が必要な場合の意思決定フロー、誰に報告・相談するか、といった連携における基本的な「ほうれんそう」のルールを定めます。
   • 情報共有の責任者: 誰がどのような情報を集約し、誰に、どのような頻度で伝達するのか、その責任者を明確にします。
   • 対応範囲の線引き: 組織としてどこまでの対応が可能か、限界や対応できない事柄を互いに認識し、助けを求めたり引き継いだりする際のルールを設けます。

要配慮者支援における役割分担の具体例

要配慮者支援においては、自治体とNPOがそれぞれの特性を活かした役割分担を行うことで、より質の高い支援が期待できます。

例えば、個別避難計画に基づく避難支援では、自治体が名簿情報を管理し、計画策定の枠組みを提供する一方、NPOや地域住民組織が対象者への個別訪問や声かけ、避難訓練の実施、同行避難支援の一部を担うといった役割分担が可能です。この際、情報共有の範囲や方法（誰が誰の計画情報を共有し、どのような場面で利用するか、同意取得はどのように行うかなど）について、具体的な責任範囲を定めておくことが重要です。

また、福祉避難所の運営では、自治体が全体の設置・運営責任を負い、NPOや福祉事業者が専門職員の派遣、個別のケアプラン作成支援、レクリエーション提供など、専門的・個別的な支援を担当するといった連携が考えられます。この場合、入所者の情報共有ルールや、緊急時の対応における指示系統などを明確にしておく必要があります。

まとめ

災害時における自治体とNPOの連携は、被災者、特に要配慮者への迅速かつ効果的な支援にとって不可欠です。この連携を実効性のあるものとするためには、単なる協力関係に留まらず、平時からの対話を通じて、互いの役割と責任範囲を具体的に明確化しておくことが極めて重要です。

役割分担と責任範囲の明確化は、災害時の混乱を最小限に抑え、リソースを最大限に活かし、そして何よりも支援を必要とする人々に確実に手を差し伸べるための基盤となります。これは一度行えば完了するものではなく、定期的な見直しと更新が必要です。

災害弱者支援プラットフォームが、自治体とNPOの皆様がこのような重要な課題について情報共有し、共に学び合う場となることを願っております。平時からの着実な備えが、未来の災害における支援の質を大きく左右することを改めて強調いたします。